Существование местного самоуправления в общемировом смысле этого понятия в Беларуси невозможно. Этому не способствует ни национальная традиция, ни желание граждан, ни законодательная база. К такому выводу пришли участники международной научно-практической конференции "Местное развитие на постсоветском пространстве: опыт исследований и проблемы управления", которая состоялась в Минске 1-2 февраля.    

"Нормальный мозг отказывается это воспринимать"  

Анализируя систему местного самоуправления, один из главных экспертов в этой сфере руководитель регионального Фонда имени Льва Сапеги Мирослав Кобаса обращает внимание на основу основ — ее субъектов.   Так, по словам эксперта, во всех странах юридически закреплено понятия "местное сообщество", "община".

Беларусь — единственное в Европе государство, не входящее в Совет Европы и не подписавшее Европейскую хартию местного самоуправления — и тут исключение. Зато у нас употребляются понятия "бюджет административно-территориальной единицы" либо "собственность территории", что, по сути, абсурдно.  

"Как территория может быть собственником? Для кого все это создано — для территорий или все же для людей? — задается вопросом Мирослав Кобаса. — В мировой практике именно община имеет первоочередное право организовывать местные сообщества, делегирует часть права, избирая Совет. В Беларуси же фактически нет субъекта, на который направлено местное самоуправление. Следовательно, вся существующая конструкция подвисает".  

Что же у нас есть?  

о-первых, Советы депутатов, которые все мы скоро будем выбирать.   "В белорусском законодательстве закреплены характеристики, которые нормальный мозг отказывается воспринимать.

Например, формулировка, что "Советы являются представительными государственными органами". Тогда сразу возникает вопрос: при чем тут самоуправление? Или такой момент. Наш Совет является юридическим лицом, но при этом он не имеет собственного счета, имущества, бухгалтерии", — отмечает эксперт.   Конституционно в Беларуси закреплены основные функции местных Советов: утверждение плана социально-экономического развития, бюджета, местных налогов и сборов, назначение местных референдумов, утверждение порядка распоряжения коммунальной собственностью.  

Однако, как подчеркивает руководитель Фонда им. Сапеги, прецедентов местных референдумов еще не было. Налоги для районных властей устанавливает областное руководство. Что до коммунальной собственности, тут вообще законодательная путаница: положения Конституции и Гражданского кодекса рознятся друг от друга.

Как свидетельствует кандидат экономических наук, доцент Института правоведения Юрий Криворотько, коммунальная собственность в Беларуси "не имеет самостоятельной формы и является только разновидностью госсобственности".  

"Получается, полномочий у Советов нет. Хотя когда спрашиваешь у депутатов, они всегда говорят, что им хватает. Конечно, если лишь сидеть, а не влиять на местное развитие и управление процессами, то, может, и хватает", — говорит Кобаса.   Другим органом самоуправления, согласно новоиспеченному Закону "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь", является территориальное общественное самоуправление. Однако признаки органа (властные полномочия, источники финансирования) у него отсутствуют. По убеждению экспертов, даже если люди проявят гражданскую инициативу и по собственному желанию захотят что-то осуществить, возможностей у них мизер. 

Подписанный в начале января новый закон предусматривает и появление еще одного игрока — возможность создания Ассоциации местного органа власти. Общественные организации, руководствуясь принципами и нормами Европейской хартии, добивались этого полтора десятилетия. Однако и тут есть вопросы.

"Написано, что Ассоциация создается для решения вопросов местного значения. Во-первых, юридически не закреплено, что является вопросами местного значения. Во-вторых, не понятно, как она будет создаваться. Если это Ассоциация Советов, то главная задача Ассоциации — оказание услуг — выпадает, ведь этим занимается исполком, не входящий в систему местного самоуправления. В-третьих, кто будет ее финансировать, если местные Советы даже не имеют счета? Если финансирование будет бюджетным, ни о какой самостоятельности органа, который должен представлять интересы Советов, а значит, и наши с вами, в том числе и перед центральной властью, не приходится говорить", — недоумевает Мирослав Кобаса.  

"Не будем учиться у России, иначе — кранты!"

Один из первопроходцев в сфере местного самоуправления в России, консультант Администрации Архангельского края Глеб Тюрин назвал ситуацию в обеих странах схожей.

"Ни в России, ни в Беларуси нет сообществ как основы местного самоуправления. Однако, по крайней мере, у нас ситуация для их создания и взращивания созрела. Россия на пороге коренных перемен", — отметил он.     По мнению российского эксперта, нам может быть полезен опыт России, которая, в отличие от Беларуси, приняла Европейскую хартию самоуправления. В частности, он говорит о многочисленных "набитых за долгие годы шишках" и первых результатах претворенной в жизнь муниципальной реформы.   Предложение российского представителя вызвало резкую реакцию футуролога и социолога, руководителя Агентства гуманитарных технологий Владимира Мацкевича.  

"Не будем мы учиться у России и внедрять "передовой" российский опыт — всю эту путаницу с муниципалитетами, их банкротством и переделами собственности! — запротестовал Мацкевич. — Посмотрите лучше, как опыт построения вертикали в Беларуси перенимается российскими регионами. По сути, на Беларуси некими манипуляторами отрабатываются некоторые принципы госуправления, которые потом реализуются в России. Если мы в очередной раз пойдем по этому пути, нам кранты".  

В ответ на это Глеб Тюрин заявил о разрыве между экспертным сообществом Беларуси и населением, а также административной системой: "Это означает, что большая часть интеллектуального продукта производится для внутреннего потребления. Необходимо устанавливать контакты с вменяемыми представителями местных элит, однако этого желания у белорусских интеллектуалов я не увидел".  

Мужики по-прежнему не понимают Калиновского  

Одни из самых оптимистических оценок относительно перспектив развития местного самоуправления прозвучали из уст эксперта Программы поддержки Беларуси Федерального правительства Германии Олега Сивогракова.   Так, в рамках проекта местных инициатив "Местные повестки-21", который реализуется в соответствии с Национальной стратегией устойчивого социально-экономического развития РБ до 2020 года (разработана с помощью ПРООН), за десять лет зафиксировано 78 инициатив по устойчивому развитию на местном уровне. 29 из них больше не существуют, 49 — продолжают работу.   Эксперт считает, что прежде всего нужно создать спрос в среде местных сообществ и помочь им удовлетворить его.

"Мы стараемся повышать активность местного населения, сделать так, чтобы самые активные представители этих сообществ увидели себя в качестве авторов идей и конечного продукта в стратегии устойчивого развития", — говорит Сивограков.  

Он напомнил, что в начале 2009 года в Беларуси стартовал проект ЕС/ПРООН "Устойчивое развитие на местном уровне", цель которого — развитие потенциала по подготовке и реализации "Местных повесток-21". За год для участия в проекте было подано 60 заявок (31 — от райисполкомов, 21 — от сельских Советов, 7 — от городов районного подчинения и г.п., 1 — облкомитета природных ресурсов), и в нынешнем году, судя по всему, будет не меньше.  

Однако Владимир Мацкевич весьма скептически оценивает перспективы этих проектов. "Мы много говорим об устойчивом развитии, но при этом забываем, что оно держится на донорских деньгах, а доноры не бездонные. После того, как какой-то проект запускается на западные деньги, его ресурсным источником должна стать местная общественность, а она не спешит перенимать ответственность", — поясняет аналитик.

Причина этого, по его убеждению, кроется в нарушении механизма исторической памяти, в основе которой лежала идея белорусской государственности и субъектного мышления.   "200 лет назад после третьего раздела Речи Посполитой (РП) и оккупации белорусских земель Российской империей были последовательно уничтожены носители белорусской государственной идеи: сначала магнатерия, затем — шляхта. Потому во время антироссийского восстания 1863 года Кастусю Калиновскому не оставалось ничего иного, как обращаться к мужику, который не был ни субъектом, ни носителем идеи государственности. К середине 20 века носителей этой идеи вообще не осталось".   Как результат, то, что сегодня происходит с белорусским государством, — это не субъектное действие, считает руководитель Агентства гуманитарных технологий.

Интеллектуальной элиты, которая бы мыслила субъектно и ответственно, у нас нет. "Были попытки отдельных людей, которые местами добивались прорывов. Но как только они приходили, как когда-то Калиновский, к мужикам, в ответ слышали: "А что мы будем от этого иметь? Лукашенко нам газ проведет, а что можете вы? — Мы будем местное сообщество развивать, чтобы вы стали субъектами, хозяевами. — Идите вы со своими сообществами! Мы хозяева в своем дворе, а одинаковые заборы поставит государство", — на пальцах объясняет сложившуюся ситуацию Владимир Мацкевич.   Получается, что субъектность в плане осмысления, решения тех или иных технических, технологических, концептуальных вопросов сосредоточена в небольших группах интеллектуалов в нескольких городах Беларуси. Но они абсолютно неинтересны людям на местах.  

Финансы важней традиции?

Позицию Мацкевича поддержал и один из самых авторитетных историков Беларуси, автор книги "Гарадская цывілізацыя: Беларусь і свет" Захар Шибеко. Он убежден: в нынешней Беларуси существование органов самоуправления невозможно.   "То, что мы сегодня называем органами самоуправления, таковыми, по сути, не являются. Это структура госуправления территориями, на которых центральная власть делегирует часть обязательств советам, муниципалитетам и т.д. Де-факто, это госструктура для распределения ресурсов. Самостоятельное управление, когда бы сообщество по собственной инициативе вело дела, на постсоветском пространстве нереально".  

Как пояснил доктор наук, доцент БГЭУ, еще в эпоху индустриализации государство полностью захватило контроль над обществом и с тех пор делает все, чтобы не допустить самоуправления. "В Российской империи государство уничтожало субъектов самоуправления. В теперешней Европе оно затыкает им рот благосостоянием, — говорит Шибеко. — Наше общество не заинтересовано в самоуправлении, все надеются на государство. Ситуация изменится только тогда, когда созданные государством органы местного управления получат возможность выступать против него самого. Такой пример в нашей истории был. Право на рокош в Речи Посполитой позволяло шляхте выступать против короля".  

Мирослав Кобаса парировал, что в новом законе о самоуправлении появилась статья, которая как раз-таки позволяет местным советам при нарушении их прав подавать в суд и на госструктуры. "Другой вопрос, а кто судьи?" — добавил региональный стратег. По его убеждению, сегодня куда более важным фактором, нежели утраченная традиция, является финансовый.  
"В Беларуси более 50 процентов консолидированного бюджета выпадает на местные органы власти. Это европейский показатель. Однако только 2% из них доходит до сельсовета — самого близкого к людям уровня. Потому, говоря о реформе местного самоуправления, мы не просим больше денег. Дайте полномочия и возможность грамотно распределить эти финансовые потоки. Тогда и деятельность в регионах закипит", — призывает Кобаса.  

В продолжение темы Юрии Криворотько отмечает, что развитие в Беларуси рынка уже давно требует расширения экономических прав местного управления и их хозяйственной инициативы. "Она вынуждает больше заниматься коммерцией, выходить на различные рынки, включая рынки капитала и ценных бумаг. Необходима коммерциализация социальной сферы, коммунальных услуг. Потому обязательные функции муниципалитетов должны дополняться добровольными. Как результат, частный сектор должен стать элементом, субъектом местного хозяйства", — поясняет экономист.  

Что же имеем в итоге?  

Если европейские программы местного развития предполагают включение широкого круга субъектов в процесс реализации программы, то в Беларуси единственным субъектом выступает "белорусская власть", подытоживает эксперт Агентства гуманитарных технологий, кандидат социологических наук Оксана Шелест. Если в Беларуси параметры развития страны задают направления и характеристики местного развития, то в Европе все наоборот. Как и то, например, что у нас госстратегия направлена на развитие элементов производственной системы (командно-административный принцип), а европейский подход — на развитие сознания субъектов (самоорганизация на местах).   Иными словами, до Европы, как и до истинного местного самоуправления нам, как до Луны. Очевидно, ситуация изменится лишь тогда, когда местные органы получат от центра большие полномочия. Однако официальный Минск на это вряд ли пойдет. По крайней мере, в ближайшее время. 

tut.by, Кастусь Лашкевич