Система местных финансов в Беларуси включает местные бюджеты, локальные внебюджетные фонды, средства небюджетного характера, государственные и муниципальные ценные бумаги, заемные средства и другие денежные средства, находящиеся в собственности административно – территориальной единицы . Главное звено системы местных финансов представляют местные бюджеты, которые занимают около 90% в структуре местных финансовых источников.
Система местных финансов в Республике Беларусь во многом определена сложившимся административно - территориальным делением, которое не изменилось со времен распада Советского Союза. Наиболее общие принципы административно – территориального деления предопределили общие подходы к построению местных финансов и бюджетных систем в Беларуси. В настоящее время в Республике сложилась три уровня административно – территориальных единиц. Административно – территориальные единицы первого уровня представлены областями и городом Минском, второй уровень представлен бюджетами районов и городов областного подчинения и, наконец , третий уровень представлен городами районного подчинения, городскими сельскими поселками и сельскими населенными пунктами. В соответствии с этим сложились и бюджеты этих уровней, где первый уровень представляет 7 местных бюджетов или 0,43% от всех субнациональных бюджетов в Республике Беларусь, второй уровень представляет 135 местных бюджетов или 8,37%, на третий уровень приходится 1469 местных бюджетов или 91,2% от всех субнациональных бюджетов.
Доходы субнациональных (консолидированных местных) бюджетов включают собственные и закрепленные налоги – 57,5%, регулирующие (разделенные), налоги – 10,5%, трансферты центрального правительства (дотации, субсидии и субвенции)- 30,1% . Часть местных бюджетов состоит из целевых бюджетных и внебюджетных фондов (инновационные фонды, средства внебюджетных фондов, создаваемые местными советами депутатов, доходы от реализации жилья за счет средств местных облигационных займов) – 1,9% (1) . При этом значительная часть других внебюджетных источников не входит в состав местных бюджетов. Это является свидетельством относительно низкой прозрачности местных финансов в Беларуси.
Развитие местных финансов в любой финансовой системе государства немыслимо без процесса децентрализации. Теория финансовой децентрализации определяет 3 основных модели децентрализованного управления: деволюция, деконцентрация, делегация (2). В соответствии с вышеуказанной теорией, в Республике Беларусь получила развитие такая модель децентрализации как делегация, означающая, что административно – территориальным единицам предоставлена ответственность за поставку некоторых видов общественных услуг. Однако, это осуществляется под надзором центрального правительства, которое может обеспечивать некоторые формы финансирования этих видов услуг.
С начала 2000 г. центральным правительством были предприняты некоторые меры по преобразованию местных финансовых отношений в Беларуси, что создало определенные «очаги» децентрализации. Центр делегировал местным властям некоторую налоговую власть в сфере местного финансового администрирования. Местные органы власти получили право увеличивать (уменьшать) ставки, предоставлять отдельным плательщикам - юридическим лицам льготы, устанавливать и изменять сроки уплаты ряда закрепленных налогов, а также предоставлять отдельным плательщикам льготы по уплате подоходного налога с физических лиц, единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, государственной пошлины, подлежащей зачислению в местные бюджеты. Восстановлены права местных органов власти по регулированию ставок налога на недвижимость. В части определения и регулирования местных налогов и сборов местным органам власти предоставлены права определять состав местных налогов и налоговых ставок по ним в пределах диапазонов, разрешенных центральной властью.
Определенным шагом в области финансовой децентрализации в местном финансовом управлении стало нововведения принятое Законом о бюджете на 2007 год. Им предусмотрено, что налоги (за исключением НДС), сборы (пошлины), уплачиваемые вновь созданными в 2007 году организациями (за исключением республиканских унитарных предприятий и хозяйственных обществ с долей республиканской собственности), осуществляющие предпринимательскую деятельность, в течение трех лет со дня их государственной регистрации полностью зачисляются в соответствующие местные бюджеты по месту постановки указанных организаций на учет в налоговых органах.
Наличие "очагов" децентрализации в местном финансовом управлении неизбежно ставит вопрос об уровне или степени финансовой децентрализации в бюджетной системе. В Беларуси уровень финансовой централизации и децентрализации ресурсов может быть характеризован данными таблицы 1. Таблица 1
Показатели степени централизации и децентрализации бюджетной системы РБ за период 2001-2007 г.г. (в %) Показатели
| 2001
| 2002
| 2003
| 2004
| 2005
| 2006
| 2007
| Уровень централизации финансовых ресурсов в консолидированном бюджете (центральный бюджет + субнациональные бюджеты в % к ВВП)
| 33,4
| 31,4
| 33,9
| 44,2
| 47,4
| 48,4
| 49,8
| Уровень децентрализации финансовых ресурсов в консолидированном бюджете (центральный бюджет + субнациональные бюджеты в % к ВВП)
| 66,6
| 68,6
| 66,1
| 55,8
| 52,6
| 52,2
| 50,2
| Доля центрального бюджета в консолидированном бюджете
| 49,2
| 47,5
| 47,8
| 61,0
| 63,6
| 67,3
| 68,9
| Доля субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете
| 50,8
| 52,5
| 52,2
| 39,0
| 36,4
| 32,7
| 31,1
|
Источник: собственные расчеты автора на основе отчетов Минфина РБ
Таблица выше показывает, что уровень децентрализации финансовых ресурсов в местном финансовом администрировании в течение анализируемого периода заметно снизился. Другим доказательством снижения степени децентрализации в местном финансовом управлении является снижение доли расходов, общественного сектора, финансируемых из субнациональных бюджетов. Так если в 2001 г. местными бюджетами покрывалось 72,7 % расходов на социально-культурные мероприятия, то 2007 г. их доля снизилась до 38,1%. Определенным индикатором снижения степени децентрализации стали местные налоги и сборы в местных бюджетах территориального уровня, доля которых снизилась с 15,8% в 2000 г. до 7,06% в 2007г.
В целях развития государственной политики в направлении децентрализации местных финансов, расширения налоговой власти местных правительств предлагается осуществить реструктуризацию бюджетной системы в Республике Беларусь, предусматривающую выделение местных финансов из общегосударственной системы финансов и придание им самостоятельного характера функционирования. В этой связи было бы целесообразным:
1. Отказаться от доминирования Закона о бюджете в сфере местного финансового управления. Этот Закон должен касаться только центрального (национального) бюджета. Сфера влияние этого Закона на местное финансовое управление и межбюджетные отношения должна быть прописана в Бюджетном кодексе.
2. Взаимодействие между центральным и субнациональными правительствами следует осуществлять через создаваемую специальную комиссию по местному управлению и самоуправлению в составе правительства страны. Такая комиссия должна быть наделена статусом министерства, а ее, председатель должен иметь статус министра с «портфелем» и обеспечен соответствующим иммунитетом. Комиссия должна состоять из трех сторон:
•центральное правительство;
•ассоциация местных властей;
• представители местных властей (авторитетные лица из числа мэров и председателей исполнительной власти).
Задачами комиссии должна стать разработка законов, нормативных актов, программ, расстановка приоритетов и постановка задач, которые должны воздействовать на органы местного управления и самоуправления. В состав комиссии должны входить специальные рабочие группы, одна из которых должна заниматься вопросами общественных финансов и установлением оптимальной налоговой власти местных правительств.
3. Развитие налоговой власти местных правительств должно осуществляться методом экспериментов. Было бы целесообразным в сфере государственной политики на локальном уровне провести поэтапный эксперимент в области финансовой децентрализации и расширения прав местных правительств в области налогообложении. Первоначально в эксперимент следует включить благополучные районы и города, имеющие в своем составе градообразующие предприятия и предприятия - доноры. Именно в этих муниципальных образованиях следует проверить возможности расширения их налоговой власти. Вторым этапом экспериментом должны быть охвачены отдельные образования, с незначительной степенью (до10-25%) дотационности бюджетов. И, наконец, заключительным этапом эксперимента следует охватить остальные муниципальные образования. По результатам экономического эксперимента можно сделать соответствующие выводы, оптимизировать размеры налоговой власти местных правительств, скорректировать модель финансовой децентрализации с учетом результатам эксперимента и окончательно внедрить ее в практику.
1. Собственные расчеты автора на основе отчетов Министерства финансов РБ/
2. Robert D. Ebel (2001) Intergovernmental Fiscal Relations and Local Financial management. A distance Learning Module l, The Central European University Summer program in association with World Bank Institute and Local Government and Public reform Initiative of the Open Society Institute. pp.4 -5.
Авторская справка: Криворотько Юрий Васильевич, к.э.н., доцент, Заведующий кафедрой бухгалтерского учета, анализа и аудита БИП –«Институт правоведения». Контактный тел.: +375172638062;+375 291295276 (моб). e-mail: kriff@rambler.ru
|
